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马淑杰 | 国家生态文明试验区建设进展、问题及建议
发布日期:2020-07-13 作者:马淑杰 信息来源:中咨智库 访问次数: 字号:[ ]

2016年,中共中央、国务院选择生态基础较好、资源环境承载能力较强的福建省、江西省和贵州省(以下简称三省)作为国家生态文明试验区,鼓励先行先试、大胆探索,开展重大改革制度的创新试验,探索可复制、可推广的生态文明建设新模式,为完善生态文明制度体系积累经验。三省省委、省政府高度重视国家生态文明试验区建设,组织领导有序,支持推进力度较大,试验区各项改革任务总体推进符合预期,改革效果较好。

总的来看,三省试验区实施方案共提出重点任务110项,目前已形成103项制度成果,制度文件出台比例超过93%,探索形成了一批典型经验和做法,制度改革成果可借鉴、可推广性较强。

试验区制度改革进展

推动建立自然资源资产确权和管理机制    

三省大胆创新,初步形成了较为完整的自然资源边界划分、确权登记的技术流程和方法体系,夯实了构建自然资源资产产权制度基础。其中,福建省出台了全国首个省级自然资源统一确权登记办法,选择晋江市作为试点,将各类自然资源按地上、地表、地下统一到土地利用现状“一张图”上。

江西省制定了自然资源统一确权登记试点实施方案、确权登记试点实施方案报批审查工作流程、统一确权登记试点工作经费测算方法,形成了自然资源调查技术指引和自然资源统一确权资源类型归类细则。贵州省统一面积、数量、质量单位等试点标准,制定出台了一系列自然资源统一确权登记试点的相关方法,解决了确什么权、如何确权登记等关键问题。

推动形成国土空间规划和用途管制制度

三省建立完善了国土空间规划和用途管制制度,实行分类管理、分区施策,创新了资源保护管理模式。其中,福建省从推动省级空间规划试点入手,制定相关办法和规范。初步完成并公布全省海洋生态红线划定成果,基本完成陆域生态红线划定成果调整方案,完成全省1609万亩永久基本农田划定,推进武夷山国家公园体制试点。

江西省从用地分类标准统一划定“三区三线”,采取“扁平化”的规划架构,创新规划体系。稳步推进覆盖省、市、县、乡镇四级,涵盖总体规划、专项规划、详细规划三类规划的“四级三类”国土空间规划体系建设。贵州省推进村庄规划和土地利用规划“两规合一”,实现全省以行政村为单位的规划全覆盖。

推动建立健全多种形式的生态补偿机制

在生态补偿机制的建立和实施方面,三省积极推行流域生态补偿、商品林赎买改革及公益林生态补偿,并取得成效。

一是推行省内重点流域生态补偿管理办法。江西在全省100个县区开展流域生态补偿,2018年共投入流域生态补偿资金总计超过28.9亿元。贵州省实施清水江、红枫湖、乌江、赤水河等流域水污染防治生态补偿,累计缴纳生态补偿资金3.3亿元。福建省建立了与地方财力、保护责任、受益程度等挂钩的流域生态补偿长效机制。

二是建立省际流域生态补偿机制。福建省出台汀江—韩江跨省流域生态保护补偿试点方案,实行“双向补偿”原则。贵州省推进赤水河流域横向生态补偿,与川滇两省签订《赤水河流域横向生态保护补偿协议》,三省共同出资2亿元设立了赤水河流域水环境横向补偿基金。江西省实施江西-广东东江跨省流域横向生态保护补偿,截至2018年底,已到位补偿资金13亿元。

三是建立健全林业生态补偿及赎买机制。福建省率先开展重点生态区位商品林赎买改革,组织全省14个县区先行试点,探索形成赎买、合作经营、租赁、置换等多元化改革模式。江西省通过提高生态公益林补偿标准,封山育林、油茶低改等工程补贴及生态护林员补助等形式推动试验区可持续性建设。贵州省印发健全森林生态保护补偿机制的实施方案,2017年全省下达国家和地方公益林补偿85,461万元。

推动完善环境保护治理体制与监管体系

三省在推进制度改革中坚持把生态文明试验区建设与提升生态环境治理能力相结合,不断提升绿色管控效能。

一是推动完善农村环境治理机制。福建省建立治理农村生活污水模式长效机制,截至2018年底,基本实现所有行政村建立生活垃圾治理常态化机制,约6000个行政村建成生活污水处理设施。积极探索专业化社会资本参与农村污水垃圾设施建设运营管理,建立财政奖补与村民付费相结合的资金分摊机制。江西省开展农村环境整治政府购买服务试点,初步建立以县(市、区)人民政府为责任主体、各有关部门具体负责的工作机制,广泛建立村收乡运县处理模式。贵州省实施农村人居环境整治三年行动,大力推进厕所革命,改造农村户用厕所93.7万个、村级公共厕所5300多个。

二是完善生态环境资源保护的司法保障机制。贵州省全面试行生态环境损害赔偿制度,成立生态环境保护人民调解委员会,建立生态环境损害赔偿磋商机制,有效调解了全国第一例生态环境损坏赔偿案件。福建省率先实现省市县三级生态司法机构全覆盖,建立行政执法与刑事司法无缝衔接工作机制。江西省推动环资审判刑事、民事、行政审判“三审合一”试点,在全省推动试行“环境损失计算五结合法”。

三是创新健全生态环保监测监管机制。福建建设全国首个省级生态云平台,建成覆盖全省的生态环境大数据平台和应用体系,构建网格化生态环境监管模式;创新河长制实践,设置河道专管员、河道警长、驻河长办检察官工作室,开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点。贵州省全力推动生态环境大数据体系建设,建设了生态环境数据中心,建成了环境质量、环评三级联网审批、污染源自动监控等生态环境管理应用系统;率先将河长制纳入《贵州省水资源保护条例》,用司法手段保障河长制的实施。江西省积极推进环保机构监测监察执法垂直管理制度改革,坚持垂改、综合执法改革与机构改革“三位一体”统筹推进。

不断完善环境治理和生态保护市场体系

三省坚持政府推动与市场驱动相结合,在创新绿色金融和环境治理第三方服务方面改革成效突出,可为其他地区提供借鉴。

一是着力构建绿色金融改革创新体系。福建省出台《绿色金融体系建设实施方案》,率先开展绿色信贷业绩评价,推出中长期林权抵押按揭贷款、林业收储贷款等创新产品,首创“农民互助担保基金担保+小额林权反担保”的“福林贷”模式。江西省深化绿色金融改革,绿色市政专项债、低碳修复保险等绿色金融产品实践效果良好,2018年绿色信贷余额达到1764亿元。贵州省支持各地因地制宜开展地方特色优势农产品农业保险,帮助解决农民资金技术难题,生产销售全流程提供保险保障。

二是创新生态环境治理第三方市场化机制。福建省推行第三方污染治理、合同环境服务、区域综合服务、城乡环保基础设施一体化投资运营等市场化模式,培育出一批具有重要影响力带动力的环保龙头企业。江西省全面放开环责险市场,大力发展以合同能源管理、环境第三方治理等为主的节能环保服务产业。贵州省全面建立以县为单位的第三方治理新机制,全省累计对150家企业实施第三方治理。

推动完善绩效考核评价与责任追究制度

三省通过完善领导干部自然资源资产离任审计、生态文明绩效考核、制定责任追究机制,进一步强化了对绿色发展的正向激励和刚性约束。

一是开展领导干部自然资源资产离任审计。福建省建立经常性领导干部自然资源资产离任审计制度,明确8类36项审计评价指标。贵州省成立了资源环境审计机构,运用大数据方法核查问题疑点形成了《问题疑点数据核查指南》。江西省创新审计方法,将全球定位系统、遥感影像、地理信息系统、无人机等技术运用到审计中,提升审计的广度和精度。

二是建立生态文明目标评价考核制度。江西省实行生态文明建设年度评价、两年考核,对不同类型地区实施差别化考核,出台领导干部生态环境损害责任追究实施细则。贵州在生态文明建设年度评价考核工作中,突出市县体制机制创新和工作亮点。福建省对各设区市党委政府开展绿色发展年度评价和生态文明建设目标五年考核,推动形成促进绿色发展的正确导向。

存在问题与困难

改革系统性协同性尚未充分发挥

生态文明建设是一项系统工程,很多不同领域的改革任务存在逻辑性和时序性,一些关键领域的改革牵一发而动全身。

部分改革任务之间不衔接、不协调的现象较为明显。例如,自然资源资产复制表编制、生态文明建设目标评价考核与领导干部自然资源离任审计三项任务,文件分头制定、分头出台相互之间的内在逻辑没有体现。再如“生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界”三条控制线划定工作分头推进,划定原则、进度安排和划定成果缺乏衔接甚至出现冲突现象。在地方试点中,相关改革部署衔接不畅,部门数据共享和衔接配合不够到位,整体制度的系统协同推动作用未能充分体现,不利于实现改革资源配置的最优化和改革制度成效的最大化。

部分改革落地实施缓慢推广受阻

部分改革措施受制于部门之间的独立性、市场化机制不健全等原因,落地实施推进力度不大、效果不够明显,直接影响后续推广。

例如,在自然资源资产负债表编制制度设计方面,核算期与现有自然资源调查频率不一致,部分设计指标的合理性有待商榷,部门之间数据统计口径存在较大差异,导致该项制度推进缓慢。再如,第三方污染治理、城乡环保基础设施一体化等鼓励社会资本参与的市场化制度建设,配套的税收优惠、项目投资和运营补贴或奖励政策落实不到位,导致市场驱动力较弱,市场化运行机制推进迟缓。

已有成果后续巩固完善力度不足

一是虽然一些制度已经取得阶段性进展,但仍缺乏不断创新巩固的循环机制,后续执行力难以为继。例如,环境保护统一监管和行政执法试点出台了相关方案,但还缺乏具有可操作性的具体办法;生态文明考核评价缺乏对评价结果和考核结果运用的相关机制,长期运作容易使考核评价流于形式。

二是误认为出台文件即是完成改革任务,没有及时总结经验和推广。有时过于就典型论典型,没有通过系统化思考分析,凝练可推广的普适化做法,做好后续问题预警工作。

三是针对成效不显著的部分改革,三省也存在自主性发挥不够的现象。例如,生态环境司法改革创新,环境治理市场化机制引入,相关机构改革、职责调整等任务都等待中央部门审批,协调时间长、效率低。再如,有些地区未建立与部门绩效考核联动的激励表彰机制,尚存在慢作为的现象,都在一定程度上影响了改革落实的整体效果。

组织协调保障能力有待加强

一是部分部门主体责任发挥不够。各地虽高度重视,成立生态文明试验区建设领导小组总体协调推进落实,但发改部门作为牵头组织单位承担任务过重,其他各职能部门的积极性有待提高,推进实施中形成合力程度不够。

二是少数指导部门重检查监督、轻指导。有些国家部门仅从既有工作出发推动改革,缺乏创新改革担当精神,影响改革时效性,不利于发挥地方自主性和创新精神。

三是部分地方改革任务执行与国家上位改革部署衔接不畅,导致制度实施难以协调推进,亟需在国家部门主体责任、部门分工和协调机制方面进一步明确和加强。

配套资金人才支持力度不够

地方试验区建设方案执行中,配套的资金、人才和技术支撑不足。

一是面临中央财政投入缺乏和地方债总量控制双重约束,地方财政压力较大。例如,公益林补助标准大幅提高后,严重考验地方财政配套能力,森林资源丰富的贫困县出现较大资金缺口。流域生态补偿主要依靠地方政府投入,补偿金额均难以弥补生态保护成本。

二是民间投资和社会资本参与生态文明建设的积极性不高,民营企业进入仍存在一定壁垒。

三是许多改革任务试点地区,尤其是欠发达地区,缺乏专门的设备、设施和技术,缺乏必要的数据支撑以及专业化的生态文明建设队伍。

绿色发展机制有待深入研究

在试验区建设推进中,既有的方法路径不能适应新形势、新任务、新要求的需要,对新情况、新问题的研究还不够深入。试验区建设的目标之一在于构建促进绿色发展的体制机制,但当前三省的绿色发展政策和资金早期仍集中在环境治理和生态修复方面,对于挖掘绿色发展潜力、建立绿色产业体系研究等方面还不够深入,对于清晰的生态产品价值的实现机制路径和方法仍在探索之中。

主要建议

全面贯彻落实习近平生态文明思想,转变发展思路。应确保试验区建设紧跟时代发展要求,在理论指导下更新实践思路和原则要求,始终保持与时俱进的生态文明制度改革先行先试理念。

强化任务攻坚、持续推动各项改革落实

一是对标党中央和国务院生态文明建设总体部署,结合污染防治等三大攻坚战,地方要加强组织,围绕重难点任务加强攻坚工作。

二是按照高质量发展要求,全面检查制度文件分解细化情况,逐项对照落实,分析完成情况,确保试验区形成的制度成果和典型经验符合时代要求。

三是严格落实地方试验区建设的主体责任,各地要健全相关部门试验区建设绩效评价和考核约束问责机制。结合机构改革,探索完善有利于生态文明建设的管理组织架构,确保试点工作有机构、有编制和有专人,加强组织保障。

探索容错机制、激发地方改革创新能动性

一是针对国土空间规划、生态空间用途管制和领导干部自然资源离任审计等相关改革及实施,中央部门应授权地方大胆改革创新,探索自主实施。

二是针对生态环境损害赔偿、强制保险和生态空间用途转用审批等法律适用问题,综合授权地方立法和先行先试。

三是完善绿色发展考核评价机制,探索建立以“尽职免责”为主线的容错纠错机制,鼓励地方和干部大胆尝试,担当有为。四是建立与部门绩效考核联动的激励机制,加强对成效卓著改革的奖励和鼓励。

加强评估总结、复制推广试点改革成效

一是加强试验区建设系统评估。以试验区建设目标为

导向,加快各试验区改革任务的经验总结和评估工作,着重分析各项改革举措的全面性、创新性和可推广性。

二是加强沟通交流、相互借鉴。建议试验区之间加强沟通交流,组织召开经验交流工作会,共同探讨和解决问题,取长补短、共同进步,提高试验区建设整体水平。

三是加大在各试验区典型经验推广力度。建立推广机制,定期报送取得的阶段性成果和好经验,国家相关部门组织新闻媒体等多种形式加强宣传,组织较为成熟的改革措施在全国分享和推广,加速让“盆景“变“风景”。

中央强化试点统筹协调及重难点改革支持

一是研究建立中央地方双向沟通机制,快速响应试验区反馈和调整任务需求,协调中央相关部门建立生态文明试验区重大制度改革绿色审批通道。

二是对地方集中反映的改革任务衔接等具体问题,中央相关部门加强研究和对地方试点工作的指导。

三是加快重要领域立法和修法工作。对地方反映较多、与生态文明建设相关的《民事诉讼法》等法律加快修订,解决生态环境损害赔偿、生态环境污染强制保险等的法律适用问题,解决碳排放交易等制度的上位法律缺位问题。四是加强对重大问题理论研究和技术支撑。

健全多元投入和社会资本参与投融资机制

一是研究建立试点后财政奖补等激励机制,减轻地方财政困难,调动地方改革创新积极性。

二是加大国家级贫困县(区)和重点生态功能区相关试点财政转移支持力度,完善资源循环利用等节能环保产业税收政策,研究放开地方债总额控制和定向投入相结合的融资模式。

三是在吸引社会资本参与生态环境治理,鼓励地方加快国有企业混合所有制改革,支持出台促进绿色发展的“负面清单”制度。

四是加大信息公开力度,加强城乡社区和中小学校教育宣传,吸引全社会参与,形成有利于生态文明建设的良好社会氛围。

持续深入研究、适时启动扩大试点范围

一是深入研究建立绿色发展的体制机制,建议三省把握绿色经济和绿色产业发展的规律,基于两山理论,进一步探索生态产品价值转换路径,形成一套切实有效的政策保障体系。

二是建议选择资源禀赋和经济发展水平不同省域和市域,适时启动扩大生态文明试验区试点范围,分别就三省试点出现的重难点问题,针对性开展不同形式的改革探索,集思广益,争取形成一批更加科学、更接地气的制度成果,同时推动生态文明试验区建设由点到面,形成规模效应,推动生态文明建设实现新突破。




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